公告送达作为一种特殊的送达方式,其立足于已经穷尽其他一切送达方法后才允许使用,对于保障诉讼参与人的诉讼权利以及法院的审判权起着不可替代的作用,属于民事诉讼送达中补充性的救济程序,是整个送达程序体系中的最后一道程序。但是在实际操作中仍存在一定的问题:1、对公告送达适用条件把握不准；2、公告内容不规范；3、公告送达方式的单一，没有收到预期效果；4、公告期间过长,降低了诉讼效率。

    对策及建议：

    一、规范公告送达的适用条件,由原告承担对被告下落不明状态的证明责任。一是对于 “下落不明”的条件。需要有关部门的证明,可以由户籍管理部门、受送达人居住的居委会或村委会、所在单位出具受送达人下落不明的证明,不能仅凭原告单方的陈述即确认为下落不明。在现代社会,无法在住所地找到受送达人,并不意味着就是去向不明;通过其他联系方式仍有可能与受送达人取得联系;即使是确实无法联系到受送达人本人,也可能通过其亲戚朋友或单位等处得知受送达人的去向信息。基于公告送达客观上容易侵害受送达人的程序权利,尽可能查明受送达人的去向是必要的,其应为适用公告送达的原则性要求,以尽可能避免公告送达的被滥用。对原告所提交的用于证明被告下落不明的证据,对其证明力作较高要求,规定原告应持相关权力机关所出具的文书才能到法院办理公告送达手续。二是对于 “其他方式无法送达”,必须是确实使用了其他方式无法送达,而且必须要将送达情况及相关证据记录、装订入卷,对于有具体工作单位及住所的自然人、法人单位,必须是采用法律明文列举的直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达等几种方式之后仍无法送达的,才能适用公告送达。对于邮寄送达被退回的,在无其他送达方式进行送达前提下,也并不表明受送达人确实无法送达。特别是因受送达人或其工作人员拒绝签收等原因更不能作为公告送达的条件。建议最高法院出台相关司法解释，加以统一标准。

    二、公告的格式和内容应予以明确和规范。明确性是指公告文书要详细载明受送达人的身份情况,使其对象特定化。公告文书不仅要写清楚受送达人的姓名,还要注明其出生年月、住所地、职业等详细个人资料以及案由、案情、对方当事人的基本情况、受送达人在该案中的诉讼地位等,以便相关人员能对号入座、自行核对。规范性是指公告文书中应尽可能详细的记载需送达的诉讼文书的内容、启动公告送达的原因经过,并由法官释明由此可能产生的法律后果。这样一来,受送达人的知悉权得到了进一步保障,公告送达的法律效果进一步增强。末尾应将法院名称、公告日期、合议庭组成人员姓名、联系方式,并加盖人民法院印章。法院亦可制作统一的诉讼文书样式,将其中记载的受送达人的个体信息一一细化。

    三、对于公告期间长短的设置,建议实行分案操作、分层次操作、循环操作的办法。分案操作是指并非所有案件的公告期限都必须设置为同样长的时间。对于诉讼标的额较大、社会影响大、经再审程序审理的案件,应设置较长的送达期限。分层次操作是指在实施送达期限较长的公告时,应将全部期限划分为几个阶段,若在公告第一阶段结束时仍无法找到受送达人,则应在下一阶段将公告文书发布到更广的范围,即采用层层推进的策略,随着时间的推移将公告文书的影响力扩大到更广的地域范围。循环操作是指在一次公告不成的情况下,可以有条件的实施第二次公告,通过增加短期公告的次数来替代漫长的公告期间,用简便灵活的方式取代机械笨重的传统模式。

    四、建立复合型的、立体的送达方式。公告送达方式与送达效果密切相关。我国目前采用的送达方式是“可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告,也可以在报纸上刊登公告”。这是一种单一的、选择性的送达方式。我们在适用公告送达时应首先判断其成为某种媒介受众的可能性,并采用多元化送达方式,将张贴、登报等结合起来使用,公告送达的方式也不应该再局限于在法院公告栏内张贴公告、或者在报纸上刊登公告。应当充分利用科学技术发展的成果,适当拓展公告送达的手段。