司法改革已经进入深水区，笔者作为一名基层法院干警，现就基层法院的司法体制改革面临的现实问题及对策，提出自己一些粗浅的观点，与大家一起探讨。

    一、基层法院员额制改革目前存在的问题

2017年3月以来，河南进行了自上而下的员额制改革，到目前为止，员额制改革已经实行一年有余，经过一年多的实践，法官员额制度在提高法官职业保障、强化案件质量责任制、激发工作热情上发挥了重大作用，但也暴漏出一些问题。

   （一）员额法官遴选条件的限制使得一批在一线办案多年的老法官离开了审判岗位

员额法官遴选条件其中之一要求必须进行公务员登记，这一限制使很多法官没有机会进入员额，大大挫伤了他们的工作积极性。以某法院为例，原有法官56人，但其中12人是工勤编制，还有部分不符合公务员登记条件的行政编制，这些法官均是经县人大常委会任命的，如今被员额制改革直接拒之门外；同时由于身份的限制，亦不能进行法官助理等级确定与晋升，从严格意义上来讲，已经失去了办案资格，对从事了多年审判工作的他们来说，心理上是难以接受的，工作积极性严重挫伤。

   （二）员额法官配比不足，基层员额法官办案压力进一步加大

以三门峡市某基层法院为例，2017年4月，首批员额法官入额遴选工作结束，入额法官共计29名，其中专职审判委员会以上院领导10名，正职庭长7名，副职庭长7名，审判员5名。2017年4月至2018年4月期间，我院审结、执结各类案件5712件。根据我院员额法官数量，员额法官人均结案197件。如果再考虑上院领导办案数量的特殊性，普通员额法官年均结案数远远超过197这个数字。而往年由于有很多助理审判员加入到一线办案队伍中，在一线办案的法官并不需要办结如此多的案件。员额制改革后，员额法官对自己办理的案件实行终身责任追究制，各庭室的庭长不再签发法律文书，也不再对具体案件进行业务指导，员额法官们不仅感受到了办案数量上的压力，更感受到了办案质量上的压力。

   （三）员额制改革中的增资并未最大限度调动所有人员的积极性

根据员额制改革的要求，员额法官的工资要高于普通公务员工资的50%，司法辅助人员的工资要高于普通公务员工资的20%。以某基层法院为例，现有正式在编干警88人，其中政法编制（已登记公务员）55人，地方行政编8人，工勤编制12人，事业编制13人。也就是说全体干警中除去6名法警，能参与员额法官、司法辅助人员工资套改的只有49人，将近45%的干警不能享受改革增资，全体干警的薪资水平分为了三个档次。可以说，员额制增资只是一部分人的增资。当然，这种情况估计只有基层法院较普遍，只是基层的个性问题，我们不能因此而否任顶层设计。在这种情况下，享受增资的认为责任与收入依然不成正比，没有享受增资的更是满腹牢骚，大家的工作积极性没有预期的那么高。看到一个公众号“小法官漫谈”的笔者写到：“昨日写到浙江入额法官检察官涨工资的事，很多人留言告诉我他们那里涨工资的情形。多多少少，反正与大幅度的差距有点大。有好朋友跟我说，他们不想入额了，不如转任法警，工资一步涨到位，目前有的地方比法官工资高，还没什么压力，再也不用为案件操心发愁，也不会被当事人辱骂威胁甚至刀枪相向……”。这段对部分法官心声的描述，反映出法官工资没有得到很好的保障，工资虽有所增长，但增长幅度较小，并没有起到激励法官的作用。

    二、基层法院目前司法辅助资源配置存在的问题

在司法体制改革的背景下，案多人少的矛盾愈加突出，基层法院司法辅助力量配置不合理，专业性和稳定性也明显不足，无法将法官从繁重的事务性工作中解脱出来，使法官受困于大量非审判性事务工作中，严重影响审判工作的有序进行，与司法改革中司法人员分类管理的要求也背道而驰。法官的精力过于分散，很难保证案件审判质量，造成这种情况的原因，我认为有以下几点：

　　（一）事务分工不明确

　　在现在的基层法院中，存在着大量分工不明确的情况，一方面法官与司法辅助人员在审判事务与辅助事务上分工不明确；另一方面法官助理与书记员在辅助事务上分工不明确。审判事务与辅助事务混同，法官助理与书记员混同，缺少必要的职责分工，不利于审判工作的有序开展。在前几年案件数量不多的情况下，这种模式并没有明显地阻碍审判质效的提升，但是在立案登记制和法官员额制的双重压力下，大量案件涌入法院，法院受案数量增加、审理难度增大，基层法院面临的案多人少的矛盾愈加突出，这时候这一模式的弊端就得以显现，这种现状难以维系。

按照职责分工，除核心审判实务外，庭审记录、卷宗装订等工作由书记员完成，送达、保全、调解、接待等非审判核心事务可以由法官助理来完成，而在很多基层法院的实际工作中，除庭审记录是必须由书记员完成外，包括送达、保全、调解、接待当事人、信访接待等工作都是由法官一人完成的，使得法官在非审判核心事务上浪费了大量的时间和精力，大量的司法辅助性事务不断的打断法官的审判思路、打乱法官的工作节奏，以至于案件多的法官甚至要利用每天下班后和周末的休息时间来加班完成裁判文书的撰写工作，难以最大化的发挥法官的知识。

　　（二）人员配备不合理

　　司法辅助人员的合理配比有利于法官审判效率的提升。目前我市基层法院司法辅助人员的配备比例普遍过低，员额法官、法官助理、书记员的配置很难达到“1:1:1”的比例，“一审一书”的模式很难达到，但随着司法改革的深入进行，案件数量不断增加，个案复杂程度也越来越高，很多基层法院的员额法官年结案量都在200件甚至300件以上，大量的案件必然需要更多的法官助理、书记员从事调解、接待当事人、庭审记录、卷宗装订、信息录入以及提审、投监，这种配置模式已经无法满足实际工作的需要，辅助人员配置不足。

　　（三）选任晋升制度不健全

　　基层法院的司法辅助人员主要有两种选任方式，一种是公务员考试，通过遴选和选调生考试在其他法院或从应届大学生中选拔法官助理、书记员等司法辅助人员；另一种是签订聘用制合同，因为近年来法官助理的选任有通过司法考试的要求，签订聘用制合同的司法辅助人员大多为书记员。长期以来基层法院对于司法辅助人员缺乏明确的分类管理制度，一方面对于法官助理来说，在法官员额制改革之后，何时能进入员额法官序列并不明确，在基层法院领导职数普遍不高的情况下，长期在级别上也得不到晋升，无法实现其对自身发展的预期；另一方面，书记员的选任标准混乱，通过公务员考试的书记员会有明确的专业要求，但是签订聘用制合同的司法辅助人员，并无明确的专业要求，法院书记员的工作并不只是简单的记录，如果没有相关的法律专业基础，就没法领会法官的专业化需求，限制法官工作的顺利开展。而且很多聘用制人员虽然签订了劳动合同，但并未经过编制部门的审核备案，随时都有被清理的风险，而且多数基层法院对于聘用制人员执行的都是当地最低工资标准，与其他签订劳动合同的工作相比没有薪酬上的优势。司法辅助人员专业化程度不高，发展空间有限，保障措施不到位，导致很多通过公务员考试的法官助理转而从事律师或公司法务等职业，一些聘用制的书记员在劳动合同到期后从事其他工作，司法辅助人员的长期性、稳定性得不到保障，不利于法官审判质效的提高，司法改革的顺利开展。

    三、对于完善司法体制改革的几点建议

   （一）以法院工作量为依据，科学确定法官员额数量

目前，法院法官员额比例基本确定为不超过39%，这一数据的来源缺乏科学性。法院的职责就是审判案件，因具体法院不同的实际情况，法院编制配备只能以法院工作量为基础加以核算。一是根据法院工作量确定员额法官编制数。二是根据员额法官及其与司法辅助人员的比例确定司法辅助人员编制数。三是根据员额法官、司法辅助人员等一线办案人员的数量确定司法行政人员编制数。三者之和就是法院的编制数和各类司法人员的编制数。

    (二)完善法官选任制度，保障入额法官遴选的规范化

　　在员额法官的首次选任上，任何法院人员要进入员额都必须依照统一标准和程序进行遴选，且在入额后亲自办案，对办案质量终身负责。在核定的法官员额比例的范围内，可以根据法院情况和需要，为未入额的司法辅助人员预留一定比例的员额，让他们看到希望，以利于法官队伍的稳定并选拔高素质的法官。在员额法官的遴选方式上，应对法官的职业能力有客观的评价机制和程序。

　　在员额法官的补充选任上，建立和完善员额法官的补充机制。例如，办案法官可优先推荐自己所在的办案组中的司法辅助员晋升为员额法官，经法官遴选、惩戒委员会考核后最终决定。

　　在员额法官的任免上，明晰员额法官的具体考核指标，建立员额法官动态管理和退出机制，避免一次入额终身不变的现象。入额的法官如果无法胜任法官工作，或具有不良诚信记录，应丧失员额。例如，设立符合司法规律的考核指标，在案件数量、办理质效方面严格考核，在经过科学核算评估后，对于一定年度内达不到要求者，应经法官遴选、惩戒委员会决定丧失法官员额。

   （三）明确司法辅助人员职责分工

    首先，根据最高院《人民法院法官助理管理办法（征求意见稿）》以及最高人民法院《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》中的相关规定，法官助理从事的主要是审判业务性工作，接受并服从法官的指导和管理。比如代表法官主持庭前调解、协助法官采取诉讼保全措施、准备与案件相关的参考性资料、接待案件来访当事人、办理委托评估鉴定、以及根据法官的审判思路草拟法律文书，这些工作的进行，都需要具有相当的专业素养，并能和法官在整个裁判过程中的整体思路保持一致；其次，根据中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国人民法院组织法》以及中共中央组织部、国家人事部、最高人民法院通过的《人民法院书记员管理办法(试行)》的规定，书记员从事的主要是审判事务性工作，比如办理庭前准备工作、宣布法庭纪律、庭审纪律、整理装订案卷材料等工作，这些工作只需具备一定的法律常识及一定的专业技能即可完成，是纯粹的程序性、重复性、事务性工作。“按照现代社会分工理论，没有哪个行业是能够单凭一个主体力量完成的，将内部事务区分由不同的人按分工承担，是社会化大生产的基本原理在审判领域中的体现。”只有改变现有的分工模式，法官才能以更短的时间、更高的效率来完成审判工作，满足当今社会对司法效率越来越高的要求。

　 （四）优化司法辅助人员配置

　　司法辅助人员的合理配置，一方面要求司法辅助人员的数量充足，另一方面要求探索出对于基层法院最可行的有利于审判流程高效运作的人员配置模式。而且在司法辅助人员的配置方式上，法官助理与书记员的要求也不一样。法官助理需要接受法官的指导和管理，并在接待来访当事人、协助当事人查阅案件材料、准备与案件审理相关的参考性资料、草拟法律文书等工作中与法官的思路保持一致，因此在为法官配备法官助理的时候，不仅要考虑法官的实际需求，也要参考法官助理的意见，采取双向选择模式，保证人员的搭配能够使审判工作更有效的开展，产生“1+1大于2”的效果。在法官、法官助理、书记员的配置比例上，1：1：1应该是最标准的配置模式，一个法官对应一个法官助理可以使法官与法官助理在工作中形成默契，使行动和思路保持协调，一个法官对应一个书记员，也可以使书记员在处理事务性工作中更具有连续性，不至于同时处理多个法官的事务性工作而手忙脚乱，影响工作效率，这样稳定的人员配置模式，在推进审判专业化的今天，也有利于司法辅助人员的专业化。法官在以后的审判工作中都是一个团队运作的模式，高素质的法官助理和书记员，可以很大程度的缓解因员额制改革“减员”所造成的法官工作上的落差，保证审判工作的顺利进行。

　　（五）完善司法辅助人员管理制度

     司法体制改革的一项重点内容就是建立符合职业特点的司法人员分类管理制度，不同人员分别实行不同序列的人员管理制度，在保证人员合理配置的前提下，最大限度提高各类人员的工作积极性。对于不同序列的管理要结合对应人员的工作性质来进行。结合基层法院的实际情况，法官助理的工作主要是代表法官组织庭前调解、根据法官的裁判思路草拟裁判文书以及结合实际工作中的问题撰写调研文章，所以对于法官助理的考核管理可以从组织庭前调解的调解数量及成功率、草拟裁判文书的数量及质量，以及公开发行的期刊中发表调研文章的数量和调研成果在实际工作中的转化情况等方面来进行。书记员的主要工作是庭审记录和装订归档，所以对于书记员的考核管理可以从参加庭审记录的数量、卷宗扫描归档的数量等方面来进行，因为书记员所从事事务性工作的特殊性，很多基层法院都要求从事庭审记录的书记员需要经过速录培训，达到每分钟固定字数的要求才能上岗，因此对于书记员的记录速度和准确率也应作为工作能力的一项在考核中予以考虑。而对于通过社会招聘签订劳动合同的聘用制书记员，应根据业务能力和工作表现进行考核，在年终分别给出优秀、良好、合格、不及格等不同评价，并作为是否续签劳动合同和劳动报酬高低的参考依据。无论是有编制的书记员还是聘用制书记员，都由书记员单独序列中设立的书记员长进行统一管理，统一调配。