司法责任制下法官惩戒机制研究

论文提要：

随着全面依法治国战略的实施，司法责任制改革逐步进入深水区，“让审理者裁判，由裁判者负责”逐渐成为共识，与之相匹配的法官惩戒制度呼之欲出，如何在保障法官权益，使法官能够依法独立行使审判权的基础上，加强对法官不当行为的约束，从立法层面形成统一规范可操作的惩戒事由，惩戒流程等值的深入研究，本文在参考域外经验的基础上，结合当前司法责任制下存在的问题，予以探讨。（正文7524字）

主要创新观点：

随着“让审理者裁判，由裁判者负责”观念的逐渐深入人心，案件质量终身负责制的实施，司法责任制改革逐渐走向深水区，如何做好司法责任制下的配套改革，如法官惩戒机制的研究具有重大意义。当前，我国的法官惩戒机制还处于探索阶段，存在诸多问题，本文在借鉴域外法官惩戒制度得基础上，检视了现阶段我国法官惩戒机制存在的问题，如司法责任制改革的不彻底性致使法官惩戒的权威性天然不足，现行惩戒制度的不完备性致使惩戒“空心化”“形式化”现象突出，改革过程一线法官参与感不足致使惩戒机制未能充分吸纳“社情民意”等问题，并有针对性的提出一些意见和建议，以期能够有益于改革实践。

以下正文

司法责任制下法官惩戒机制研究

    党的十八届三中全会后，党中央将全面依法治国战略提升到新的高度，随着以员额制改革为核心的司法责任制改革及其综合配套改革的实施，司法改革的红利不断展现，“让审理者裁判，由裁判者负责”的观念逐渐深入人心，特别是案件质量终身负责制的实施，使法官群体对司法责任制项下的惩戒机制兼怀恐惧和抵触之心，并产生诸多质疑，现就现行法官惩戒机制的相关问题予以探讨。

一、域外法官惩戒机制概况

（一）英国法官惩戒制度

英国是现代西方法治的发源地之一，也是普通法系代表。英国的法官职业地位崇高，但正如先哲所言一切权力都容易滋生腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败，因此，即便在英国法官的监督和惩戒制度仍然十分必要。英国关于法官行为规范、纪律惩戒等方面的成文法律颇多，但2005年《宪法改革法》第3章对法官惩戒问题做出了相关规定。该章规定了法官纪律惩戒权的主体、具体权限、审查机构、申请审查的程序、审查程序等内容。除了《宪法改革法》精神、规则以及授权规定外，《司法行为规则（治安法官）》《司法行为规则（法官）》《司法行为规则（裁判所）》《司法行为规则（治安法官）补充性指南》《司法行为规则（法官及其他人员）补充性指南》《司法行为规则（裁判所）补充性指南》等一些列规定，构成了英国相对统一的法官惩戒制度。在英国，司法行为调查办公室是专门负责调查法官行为的机构，其职责是协助大法官和英格兰和威尔士首席法官迅速、公平、统一地行使其法官纪律惩戒职能。但是需要注意的是，司法行为调查办公室只负责调查司法官员的个人行为，无权处理对司法裁判和案件管理的相关申诉，决不允许干涉法官的独立审判。如：司法行为调查办公室不可调查的事项包括司法判决、裁决或命令，量刑决定，审查证据行为，费用和损害赔偿的裁决，要求何人到庭的决定，何人可以参与听证的决定，回避问题（是否应由某一特定法官主持庭审的决定），对某些刑事犯罪的直接裁判（例如判定妨碍司法）。[6]

（二）德国法官惩戒制度

德国作为大陆法系国家代表，其法官惩戒制度非常完备和规范，从内容上分为弹劾制度和普通惩戒。针对法官违法违纪情形不同，德国成立了纪律法院和职务法庭来处理一般性惩戒，例如法官不当行为、所言所行与职业形象严重不符等，还负责审查司法行政监督权干涉审判权独立行使的问题。如果法官职务内外不当行为造成了冤假错案或社会影响恶劣，联邦宪法法院就会启动弹劾程序对法官进行免职。德国惩戒主体，权力配置和启动组织都在法院内部产生，没有行政机关涉足惩戒领域，这是与现代法治理念契合。德国法官遭受惩戒的标准事由一般散见于多种法律规范中，划分标准是按惩戒机构权力配置不同来归置，其中以法官法和联邦宪法法为主。同时，归责原则采取主客观归责相结合，排除实质性裁判，不涉及法官专业性活动。司法实践中，弹劾惩戒和普通惩戒采取审判式的“控辩审”模式，其基本运行路径：依申请（依职权）—调查（先行预审）—证据（举证、质证）—陈述（辩解）—裁决—救济（上诉、复议）。法官的司法行为一旦被确认为不正当，本人应接受不同层次、不同种类和不同幅度的惩罚，对于一般法官惩戒事由，由法官纪律法院裁判，而对于较为严重的惩戒事由，则是由联邦宪法法院予以裁判。根据《联邦惩戒法》的规定，德国法官惩戒制度的措施包括警告、罚款、减薪、降级、惩戒降职等8种。

（三）台湾地区法官惩戒制度

我国台湾地区借鉴了美国陪审团制度模式，有法官评鉴委员会和法官职务法庭两个惩戒主体。法官评鉴委员会作用类似于陪审团作用，其本身并没有对法官施以惩戒的权力，只是在法官惩戒前对个案进行评鉴，评鉴委员会认为有惩戒必要的，在经过法定程序和流程，转递到法官职务法庭，由法官职务法庭再对法官作出惩戒裁决。为保障法官权利和司法独立，职务法庭审理惩戒案件时，当事法官拥有陈述、辩解和提出再审的权力。同时，我国台湾地区也设立了评鉴惩戒禁区：适用法律之见解，不得成为法官个案评鉴的事由。法官惩戒的类型则包括了免职、撤职、罚款、申诫。

     二、我国法官惩戒机制存在的问题

   （一）司法责任制改革的不彻底性致使法官惩戒的权威性天然不足

  1、员额制改革过程中存在的问题消解了惩戒的严肃性和权威性。员额制改革势在必行，也是法官队伍向专业化、职业化、精英化进军的必由之路，也是通过其构建司法责任制改革“四梁八柱”的必然选择。但在首批员额制实施过程中存在的问题还是较为明显，如员额法官遴选过程中存在的将其视为一种身份待遇把关不严、院领导过分挤占员额比例、后员额制时代入额院领导不办案或挂名办案现象比较突出等问题，这些问题的存在致使同样的员额法官名义之下，院庭长与普通员额法官在分案难易程度、辅助资源配备、结案考核要求等方面存在诸多差异，仅从诉源角度考量已经基本排除或大大减轻了院领导办理重大、疑难、复杂等案件带来的责任风险，并将这部分风险转移至普通员额法官。这种自分案而来的原始不平等下的惩戒，容易诱发的是“鞭打快牛”“鞭打忙牛”的负面效果，“干的越多越吃亏越容易被惩戒”的心理，使法官群体对惩戒的公平性存在质疑，从心理层面难以认同其权威性及公信力。

2、法官办案独立性不足致使“让审理者裁判，由裁判者负责”逐渐庸俗化为仅由“裁判者负责”。司法责任制改革的初衷就是为了改变以往学者或媒体广为诟病的“审者不裁，裁者不审”的司法过程表演化倾向，使真正的审理者从幕后走向前台，同时也藉此改变集体负责制下“人人负责，人人不负责”的责任归属不清晰的弊端，为案件终身追责奠定基础。长期以来，对法官管理的行政化思维模式，仍未根本涤除，特别是后员额制时代部分入额法官确实存在恣意性裁判行为，院庭长逐渐从“让审理者裁判，由裁判者负责”引起的“不敢管，不愿管”中走出来披上了行政化行使管理权的“外衣”，加之，逐渐被“指标美容”“数据注水”侵占的过于功利化、庸俗化的绩效考核加持，这种行政化管理倾向日渐严重。诸如：案件办理过程中，院庭长基于考虑小额诉讼程序适用率、简易程序适用率、服判息诉率等指标的考量，在符合程序转换条件的情况下不予审批，且不签署书面意见，致使承办法官只能硬着头皮办案，严重侵蚀了法官办案独立性，藉此产生的法官责任追究惩戒也就失去了合理性。

3、权利、义务、责任不匹配性致使部分法官放弃职业生涯。根据巴纳德(Chester I. Barnard)为动态平衡理论，组织是人员互动的关系而组成的系统，这个系统是由人员以下因素所结合的，即：共同的目标、贡献心力的意愿、互相沟通的能力。人员之所以愿意为组织贡献所能乃是组织能给予他各种满足(例如:物质、精神方面)，因而组织的生存、发展有赖于确保贡献和满足的平衡。司法责任制改革后，一方面过于强调案件的终身负责制，另一方面在法官权益保障方面虽然取得了长足进步但却未能做到法官群体“心坎里”。如近年来，见诸报端的北京马彩云法官、广西陆川退休法官傅明生等被杀案，都激起了法官群体强烈愤慨，并对职业生涯进行审视。司法责任制改革过程中，重责任（如案件质量终身责任制），轻权利保障的思路，致使权责失衡表面化，亦成为部分地区法官“用脚投票”选择结束法官职业生涯的一大因素，一些地方法官离职人数还呈现逐年增多的态势，以上海法院为例，2013年离开法院的法官超过70人，比2012年有明显增加，2014年有105人离职，其中法官离职的人数是86名。2014年全国两会上，北京代表团审议“两高”报告时，时任北京市高级人民法院院长慕平表示：“近5年来，北京法院系统已有 500多人辞职调动离开法院，法官流失现象严重，流失速度还在加剧。”即从2010 年到2014 年，“北京市法院流失人员总数达 471 人，从绝对数量上看，2014年流失人数为 127 人，是流失数量最高的一年。”

    （二）现行惩戒制度的不完备性致使惩戒“空心化”“形式化”现象突出。

1、惩戒主体的形式化。虽然中共中央办公厅、国务院办公厅印发了自2016年7月21日起施行的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第十四条第一款规定：“法官、检察官履行法定职责的行为，非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究。法官、检察官因违反党纪，审判、检察纪律，治安及刑事法律，应当追究错案责任之外的其他责任的，依照相关规定办理”。新修订的《法官法》第四十八条规定：“最高人民法院和省、自治区、直辖市设立法官惩戒委员会，负责从专业角度审查认定法官是否存在本法第四十六条第四项、第五项规定的违反审判职责的行为，提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。……最高人民法院法官惩戒委员会、省级法官惩戒委员会的日常工作，由相关人民法院的内设职能部门承担。”虽然上述规定和《法官法》都明确了法官惩戒委员会的惩戒功能，但最高法于2019年2月27日发布《中国法院的司法改革（2013—2018）》白皮书，总结了人民法院“四五改革纲要”（即《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》）的举措和成效，最高法司改办主任胡仕浩答记者问时说，全国27个省区市在省一级设立法官惩戒委员会，追究违法审判责任有了新的制度机制，且就目前来看，因诸如惩戒程序的相关配套并未切实建立，故目前成立法官惩戒委员会更多的体现为形式意义。

2、法官惩戒容易出现“九龙治水”的局面。就目前法官面临对监督体系而言，其监督主体包括当事人的日常监督、纪检监察部门的违法违纪监督、地方人大、政法委、检察院的法律监督以及信访部门的信访监督等，这些监督对法官办案都有着很大影响，特别是随着国家监督体系的重大改革，纪检监察部门的强势崛起，一方面容易使得法官惩戒委员会的惩戒功能往往有被边缘化，被弱化的危险，另一方面却又使得上述部门在实质上行使法官惩戒权利，如：有的法官因为非自己承办案件的信访当事人缠访闹访，仅因自身系包案责任人而被扣除法官绩效，并被给予纪律处分；如有的法官因为脱贫攻坚而被处分等，都表明法官惩戒委员会在惩戒功能方面未能充分发挥作用，反而其他部门在行使着法官惩戒权力。

3、法官惩戒有“随意化”“扩大化”倾向。近年来，法官因办案被追究刑事责任的案件也时有发生。如经媒体广为报道的“莫兆军案”“王桂荣案”“王成忠案”“张晓红案”这些案件，使法官群体时时感受到处于危险的边缘。目前对法官权益保障的规定，更多的体现在中共中央办公厅、国务院办公厅印《保护司法人员依法履行法定职责规定》以及新修订的《法官法》，《保护司法人员依法履行法定职责规定》非法律法规，效力层级较低，新《法官法》第五十一条规定“法官惩戒委员会审议惩戒事项的具体程序，由最高人民法院商有关部门确定”，表明法官惩戒会从成立到实操还有一定的距离，在此“空窗期”，法官惩戒更多的被纪检监察部门所取代，纪检监察在法官惩戒的专业性方面又存在先天不足，因而法官被“泛追责”的风险较大。

   （三）改革过程一线法官参与感不足致使惩戒机制未能充分吸纳“社情民意”。

1、自发性行业组织缺失使法官群体遭遇“发声难”。自上而下顶层设计式的改革往往具有高效直接的优势，但是也容易造成偏颇。我国法官协会和中国女法法官协会于1994年5月7日在人民大会堂宣布成立，协会成立之初即有原最高院院长担任协会会长，在本轮司法改革过程中，中国法官协会法官权益保障委员会正式成立，负责集中受理法官与依法履职保护相关的诉求和控告，组织对本人或者近亲属的人身、财产、住所安全受到威胁的法官提供援助。作为中国法官协会的内设机构，法官权益保障委员会负责统筹协调法官权益保障工作，由最高人民法院及地方法院资深法官组成，邀请全国人大代表、全国政协委员、律师、专家学者担任特邀委员。然而从法官协会的实际运行情况来看，这种官方或半官方的机构，往往具有更强的行政化色彩，一些反应真情实意的意见也容易在层层传达过程中被消减或逐渐失声，而民间自发性的行业组织目前还无法成立，一些敢于发声的自媒体如：法官之家等在改革过程广泛反映广大基层法官心声的公众号也停更或注销，使得基层民意参与感被剥夺，因此，部分改革措施的针对性和有效性被打折。

2、责任下沉式的改革容易使四级法院法官遭遇惩戒的几率不同。近年来，案多人少矛盾愈发凸显，随着立案登记制改革的实施，以及受案范围的变动，如豫西地区原基层法院受案范围为300万元以下，随着受案范围变动3000万以下标的的案件基层法院均可以受理，这就进一步加剧了基层法院案多人少矛盾，案件数量的增长带来的是责任的增长，在我国法官豁免制度存在空白和法官权益保障不够健全的前提下势必提升了法官的职业风险，基层法院法官在遭遇惩戒方面比上级法院法官存在更多的可能性，而惩戒制度的制定更多的体现的顶层设计意志，从而使真正可能遭受意外惩戒的人却不能在惩戒制度设计之初拥有相应的表达权，在实施时就更容易对其产生不满和抵触心理。

3、惩戒委员会独立性不足致使惩戒的客观公允性易遭质疑。新《法官法》第四十七条规定“法官涉嫌违纪违法，已经被立案调查、侦查，不宜继续履行职责的，按照管理权限和规定的程序暂时停止其履行职务”，第四十八条第三款规定“最高人民法院法官惩戒委员会、省级法官惩戒委员会的日常工作，由相关人民法院的内设职能部门承担”。两条规定之间一方面未能明确法官惩戒委员会的惩戒与法官被立案调查、侦查之间的关系，从规定来看两者是一种脱钩的关系，甚至可以说法官惩戒在法官被立案调查、侦查后已经丧失了程序性意义；另一方面，法官惩戒委员会的日常工作有人民法院内设职能部门承担，显示法官惩戒委员会有让渡其权力的属性，其缺乏独立于各方的办事机构、章程、工作人员，使其实质上具有一定程度的依附性，因而对其作出的惩戒结果也有一定影响。

三、完善我国法官惩戒制度的建议

（一）提高立法层次，构建与司法责任制改革相匹配的法官惩戒制度框架。目前，我国的法官惩戒制度仍然处于探索阶段，随着司法责任制改革的不断深入，法官惩戒制度作为司法改革配套制度的一部分，亟待有法可依。从现实情况来看，现有的《法官法》、《人民法院审判纪律处分办法(试行)》、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》在法官惩戒方面有很多创新突破，但一方面法官法规定的内容较为概括，《人民法院审判纪律处分办法(试行)》、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》效力层级又较低，且在法官惩戒的程序等方面实际操作性不强，因此，亟需一部由全国人大通过的《法官惩戒法》或对法官惩戒制度进行细化，从而对法官惩戒制度从实体到程序作出规定，使惩戒效果真正得到体现。

（二）理顺监督机构与法官惩戒委员会之间的关系，切实发挥惩戒功能。法官所行使的权利是一种判断权，由于通过证据予以还原的案件法律事实和客观事实并不能完全一致，这也使得法官行使的裁判权天然存在错判的风险，只要非故意或重大过失造成，法官理应享有相应的豁免权。法官惩戒制度具有惩罚的一面，但同时也理应兼具保护和教育法官的功能，根据罪责刑相适应的理论，对法官予以惩戒也应当适当。因此既要避免动辄可以对法官通过惩戒措施达到惩戒效果的案件不当追究刑事责任，使惩戒功能沦为“摆设”，又要设置相应的禁区，如我国台湾地区适用规定适用法律之见解，不得成为法官个案评鉴的事由，从而确保司法的独立性，减少其他机构借监督之名行侵害法官权益之实。要充分赋予惩戒委员会的独立性地位，从宪法层面赋权，不受任何机构团体和个人的干涉，确保法官惩戒委员会的惩戒效果不被其他机构或长官意志所左右，从而在惩戒的时候也对法官予以保护。

（三）充分发挥法官协会或法官权益保障委员会功能，使法官惩戒更加科学。专业的人做专业的事是各行各业的通行规则，在法官群体无法自发成立法官协会的情况下，在现行制度安排下，法官协会和法官权益保障委员会应当成为能够为法官“发声”的机构，赋予法官协会、法官权益保障委员会相应的调查、建议等权力，使法官在面对强大的惩戒权力时通过行业性组织享有较为对等的抗辩、陈述等权利，从而抵御纪检监察、检察等国家公权对法官权益的侵害，使对法官惩戒更具客观公正性，经得起检验。

（四）完善对法官的绩效考评机制，避免法官因“制度之恶”而被惩戒追责。当前部分地区过于功利的绩效考核制度使“唯数据主义”倾向的后果不断显现，如数据越来越漂亮，但当事人的满意度并未显著提升，究其原因，部分法院为了限制立案搞诉前调解“蓄水池”久调不决又不予立案，部分法官为了尽快结案，对当事人诉讼材料中的文书错误不允许更正，强迫或变相强迫当事人撤诉等等，各种情况不一而足，增加了当事人诉累。同时，过于功利的绩效考核，也往往将法官推向危险的边缘，如原本可以通过正当诉讼程序解决的案件，为了尽快结案，院庭长不予转换程序，不允许适用公告送达等，致使缺席裁判的案件进入执行阶段后，当事人缠访闹访，申请再审或抗诉的情况发生，一方面浪费了司法资源，增加了当事人诉累，另一方面使法官也处于被纪检监察、检察追责的危险境地。因此，需要调整考核机制，将考核纳入法律框架，使考核目标的决策者、制定者在突破法律规定时承担相应责任，避免法官因倒逼机制执行考核目标而被追责，成为“牺牲品”。

（五）统一规范惩戒事由和惩戒措施

通过域外经验及我国的实际情况，不难发现法官惩戒制度不仅要对法官职务行为予以约束，同时还必须对法官的非职务性不当行为一起予以约束，例如嫖娼、酗酒、赌博等等非职务性的行为，从而建立起统一规范的惩戒事由。一直以来，我国对法官队伍的管理都参照公务员进行，随着司法责任制改革，法官开始实施单独职务序列，与之配套的法官惩戒措施也理应同样进行改革，应当建立起与失当行为相匹配的惩戒措施，对于一些情节较轻微的职务外行为，可予以告诫处分；对于接受当事人请托的行为，可处以罚金；而对于严重的违法违纪行为，可以责令其退出员额。

结  语

建立法官惩戒机制是司法责任制改革下的必然选择，如何既保障法官依法独立行使审判权，又使法官的不当行为依法得到惩戒确实是值得慎重考虑的问题。我国的法官惩戒机制正处于由探索逐渐步入实操阶段，因此，在顶层设计时要注重并充分吸收法官群体的“社情民意”，提高立法层次，使法官惩戒机制有良法可依可执是当前的迫切寻求，也是保障法官权益，走向“让审理者裁判，由裁判者负责”的题中之义。